2013年CAP政策Post - Teagasc主任Gerry Boyle教授的讲话

在制定《2013-2020年欧盟财政展望》时，正在对欧盟预算进行审查。占欧盟总预算40%的共同农业政策是一个主要组成部分，因此将受到(引用)“全面和广泛的审查”

单一农场支付改革的背景

2009年对爱尔兰农业的直接补贴价值18.5亿欧元。这些支付的大部分(约13亿欧元)由单一农场支付(SFP)支付。2009年，如果没有这些补贴，爱尔兰农业整体将亏损约2.3亿欧元!

在农场层面，去年爱尔兰农民平均获得约8000至9000欧元的dpps，而所有农民的平均收入只有1.2万欧元。

因此，关键信息是，DPs，特别是sfp对爱尔兰农业非常重要，因此在即将到来的谈判中，利害关系异常高。

特别行动计划是实现共同农业政策目标的主要工具。因此，特别行动计划的效益应根据它们如何成功地实现共同农业政策的目标来评估。《罗马条约》规定的共同农业政策的目标是:提高生产力;保障农民公平生活;稳定市场;供应:确保供应的可用性;并确保供应以合理的价格到达消费者手中。欧洲的一些人认为，并非所有这些目标都仍然重要，他们特别提到“收入支持”和“价格稳定”目标的“消亡”。

在我看来，sfp解决了所有这些目标，可能并不完美，其中许多目标包含了最近提出的目标，如促进“粮食安全”和减少“价格波动”。vwin彩票app例如，几乎没有人会不同意sfp是防止价格不稳定的重要缓冲。因此，在没有通过其他措施提供同样有效的缓冲的情况下，农民放弃sfp将是天真的。

欧洲提出的另一种观点是，sfp的“补偿逻辑”现在已经过时。然而，对爱尔兰来说，这是一个关键的原则，它仍然是一个有效的原则。这是麦克沙里改革的关键原则，在许多方面代表了麦克沙里建议的政治天才。这一原则可能需要根据当前的经济气候进行调整，但这并不能否定它在关于sfp未来的辩论中的相关性和中心地位。

重要的是，我们要检查正在提出的反对目前的DPs系统的论点。主要有五个批评:

收入分配的影响是不公平的
生产公共产品和服务(例如与环境有关的)没有直接奖励。
通过“交叉遵守”，环境可能会受到间接影响，但管理者和农民都要付出巨大的遵守成本。(我们可能会发现爱尔兰人普遍认同这一观点!)
sfp可能与第二支柱措施相矛盾
由于财政失衡，成员国之间产生了紧张关系。

许多批评SFPs的人认为，在原则层面上，SFPs在公共资源使用方面的一些基本标准上是不合格的:

目标的充分性和有效性
公共投资回报
对激励和援助的偏好

一些SFP改革已经被讨论

对现行特别计划基金制度的一些改革已经被提出。这些改革大致可分为两类，即:

建议放弃SFP的历史基础，代之以“统一费率”系统或区域或全欧盟范围内的每公顷付费系统
更激进的模式提议完全改变支付的基础。

任何向统一费率体系的转变都将对爱尔兰产生严重影响。众所周知，如果欧盟范围内的系统如果被采纳，整个国家将遭受重大损失，而较新的成员国将成为受益者。梯加斯就采用“固定费率”制度的影响进行了一些初步研究在爱尔兰²．

所有地区的集约化和商业化农民都将是相对的输家。如果我们想象一条从卡灵福德湖到香农河口的线，一般来说，在目前的SFP系统下，最密集的获益者位于这条线以下，较少密集的获益者位于这条线以上。一个“固定费率”系统将会在收益者和输家方面出现实质上的翻转。从原始数据来看，我们的研究表明，大约53%的人会受益，大约47%的人会损失。输家将是更密集的生产者，而赢家将是更广泛的生产者。

尽管集约化生产者在收入方面会蒙受损失，但也会对投资和农场发展产生严重的连锁反应。以我们在全球范围内效率最高的行业——乳制品为例。根据Teagasc的数据，2008年，一个可行的乳牛场的家庭农场平均收入为59610欧元。当扣除SFP和弱势地区的付款时，收入下降到37,142欧元。债务与农业总收入的平均比率是1.1，或平均债务是收入的110%。当债务与收入少直接支付的比率增加到2.8;换句话说没有直接支付时，债务几乎是年收入水平的3倍。因此，尽管目前dp已经脱钩，但它们对投资有很大影响，从而对农业发展的潜力也有很大影响。它们为农场投资提供了大量资金，并减轻了与发展有关的风险。

因此，走向“固定利率”制度将带来巨大的(如果不是不可克服的)政治经济性质的执行困难，而像爱尔兰这样的失败国家对这一性质的提议存在重大问题。

经验表明，在许多政策领域，这里所设想的规模的重大改革不太可能获得广泛的政治接受，除非没有人比目前的情况更糟。在建议的“统一费率”制度的范围内，这将意味着大幅增加农业总预算，以补偿输家。

即使我们不考虑这个巨大的困难，也很难看出这种模式有什么吸引力，因为

改革不会减少农业预算的总体规模，因此资源不会用于其他领域
它不会支持有关“粮食安全”、“价格波动”、“气候变化”、“竞争力”、“创新性”等政策的新要求vwin彩票app
目前尚不清楚这类改革将如何改善当前体制的公平性

第二种改革方法采取了完全不同的策略。出于“……摆脱过时的补偿逻辑”和用“提供服务的激励”逻辑取代它的需要，一些人提议对sfp进行彻底的“重组”，包括用三级“合同支付方案”(CPS)取代当前的模式。这项计划将涉及三种付款方式:

一种旨在维持农业景观的基本畜牧业报酬
为自然残疾地区支付的费用
有针对性地向环境敏感地区或有价值地区支付款项

这种“合同支付方案”将完全“如其纸面上所说”。付款将有时间限制，可能会按地区支付。在这一计划中，付款将不附在土地上，应享权利将随着服务合同的终止而终止。这些支付的权利无论如何都不能交易或继承。

从现有SFP受益者的角度来看，关键问题是在这一激进措施下可能出现的支付水平。当然，这一方案的倡导者不能对此事作出精确的说明，但他们确实承认，支付将“……远不及目前适用的每公顷SFP”!

我在上面列出的SFP的所有变体都与当前系统下的情况一样，涉及直接转移到生产者。然而，有一种改革模式提出了一种更间接的方式来支持生产者。这一模式建议调拨更多的资源来支持创新和采用旨在提高农业部门竞争力从而提高农业收入的技术。欧洲农业和食品的创新需要规模经济的增强;vwin彩票app提高产品质量和产品差异化;并增加采用新技术以提高效率。

考虑到我作为Teagasc总监的角色，虽然我自然会欢迎这样的模式(!)，但在我看来，它可能会因为政治经济原因而失败，尽管原因与“固定费率”提议不同。这个问题与其说是“赢家”与“输家”的问题，不如说是“直接”与“间接”的问题。我想，至少在短期内，农民们自然会非常怀疑他们是否能获得接近现有水平的补贴。

接下来的谈判还有其他一些问题

最近一次农业共同政策的改革引入了一套拼凑的系统，用于向欧盟不同地区的农民支付单一农场的费用。这些包括基于历史的支付，就像我们在爱尔兰所做的，固定费率支付和各种混合支付。在北爱尔兰有一个不同的系统，与这里的共和国，反过来又不同于英国其他地区的系统，那里有一个统一费率支付的演变。在新成员国，有一个非常简化的统一费率支付系统，覆盖所有公顷。

因此，上次的农业共同政策改革引入了一系列向农民支付款项的系统。这意味着，各成员国将首次以在本国运营支付系统的截然不同的经验来进行谈判。这将如何影响谈判的动态很难预测，但它将产生影响，尤其是就任何拟议的与成员国之间和成员国之间的变化所产生的广泛不同的影响而言。

与脱钩类似，在上一次的共同关税改革中，也达成了一系列的选择。各国可以选择与生产完全脱钩，就像我们在爱尔兰所做的那样，也可以选择不同企业的各种部分脱钩方案。因此，各成员国在进行这些即将到来的谈判时，将在各自国家的复杂经验背景下，对操作不同的耦合和脱钩选项有不同程度的熟悉和实际理解。这将在共同农业政策改革谈判中产生自己的动力。

当我们接近这些改革谈判时，第三个重大变化是我们有更多的成员国参加谈判。事实上，这一次我们有有史以来最多的国家坐下来，试图就改革共同农业政策达成协议，这将带来独特的挑战。

那么爱尔兰应该如何进行改革呢?

首先，在我看来，我们应该谋求保持一种选项菜单的概念，而不是回到我们以前的一刀切的模式。我认为这将得到广泛的支持。鉴于整个欧盟农业系统的多样性，我不认为各国会积极寻求回归一刀切的共同农业政策。

第二个挑战是确保在选项菜单中，至少有一个选项是爱尔兰可以接受的——诚然，以最低的成本——并且爱尔兰农民可以操作。简单的选择是寻求保留现状我想这就是空缺的职位。很可能我们在欧洲不会有很多支持这一观点的盟友。因此，如果我们不至少评估在谈判中可能出现的其他潜在选择，那将是愚蠢的。我们现在应该做点功课，在关于CAP改革的辩论的早期阶段。如果在艰难的谈判过程中，欧盟委员会或其他成员国提出了替代方案，那么我们将能够了解并评估爱尔兰的立场。Teagasc将一如既往地提供它在政策分析方面的专门知识和我们统计数据库的资源，包括全国农场调查，以支持代表爱尔兰工业提出最好的政策案例。

如果我们要在更大的欧盟内建立联盟，我们就需要对其他制度和建议有详细的了解，这对爱尔兰农民和爱尔兰工业来说是有利的。

最后，在即将到来的谈判中，还有一些其他问题是我们应该关注的。

首先，需要作为紧急事项探讨管理风险和保护生产者免受价格波动影响的机制。在整个欧盟范围内，期货、远期合约和保险等措施将在降低价格波动固有风险方面发挥作用。农民需要了解这些机制是如何运作的，而且欧盟和政府的支持也将发挥作用，因为私营部门不可能解决所有问题。

第二个问题是，所谓的第二支柱或农村发展措施也可能受到威胁，因为一些人认为，如果所涉及的资金与区域政策部分或完全结合起来，可以更有效地使用。Teagasc研究^3.已经表明，迄今为止，农户参与农村发展倡议的程度相对有限。然而，一般的非农业农村居民是这些活动的中心。农民需要更多地参与进来，鉴于对该部门的支持是圈层的，希望目前的LEADER项目将看到农民的参与水平提高。

第三，爱尔兰面临严重的融资风险。我们一直是目前(由布鲁塞尔出资)的共同农业政策的明显受益者。如果更多的共同农业政策支持是由共同出资的(例如，作为向第二支柱措施的转变)，将要求各国政府从本国国库支付部分共同农业政策收入。鉴于爱尔兰非常困难的预算情况，问题是是否有足够的资金用于农业支助。事实上，无论资金是否充足，爱尔兰纳税人是否愿意为支持本国农民买单都是一个政治问题。

所有这些问题都将在未来一段时间内进行审议，但不太可能在明年就下一阶段的改革达成协议。可以想象，2012年达成妥协的重任将落在爱尔兰总统身上。

¹这些言论主要是对J.C. Bureau和L.P. Mahe的一篇题为“2013年后的CAP支付:农村公共产品的概念”的论文的回应。该论文于2009年2月29日在布鲁塞尔举行的欧洲委员会欧洲政策顾问局研讨会上发表。我要感谢我的同事Trevor Donnellan, Kevin Hanrahan博士，Thia Hennessy博士和John Norris在准备这篇论文时的帮助，但表达的观点是我自己的责任。

²Shrestha, Hennessy和Hynes，(2007) -爱尔兰地方经济的模拟模型，Teagasc, Athenry, Co. Galway。

^3.Macken-Walsh，(2009) -变革的障碍，Teagasc, Athenry, Co. Galway。